El economista e investigador Enrique Vázquez Huamán presentó el libro Gerencia de programas sociales. Análisis para mejorar la gestión. En él propone examinar, a través de seis dimensiones de gestión, una serie de programas sociales enfocados en los jóvenes, mujeres y adultos mayores más pobres.
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Los programas sociales siempre han sido un puente de comunicación, atención y alivio entre la esfera política y social, sobre todo con los sectores más vulnerables. Hoy, en medio de una crisis que está agravando las desigualdades y polarizaciones, son mucho más necesarios. Por ello, el Gobierno ha incrementado significativamente los recursos orientados a los programas sociales (como acaba de verse en el Presupuesto General de la República 2021).
Pero eso no quiere decir que el dinero abunda: si bien es cierto que la pandemia del coronavirus ha encontrado las arcas del país en condiciones favorables, en una crisis generalizada como la actual, los recursos también se tornan escasos para el Estado, y este debe saber cómo administrarlo con la mayor eficiencia y eficacia. En ese sentido, cobran vigencia los aportes del libro Gerencia de programas sociales. Análisis para mejorar la gestión, publicado por el Fondo Editorial de la Universidad del Pacífico y presentado en la Feria Internacional del Libro de Lima (FIL Lima 2020), cuyo título ya anuncia la urgencia del tema.
Enrique Vásquez Huamán, autor del libro e investigador de la Universidad del Pacífico, analiza una serie de programas sociales (Jóvenes Productivos, Trabaja Perú, Comedores Populares, Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual, Vida Digna, Seguro Integral de Salud y Pensión 65), todos ellos dirigidos a los peruanos pobres mayores de 18 años, iniciativas que evidencian la transversalidad del problema de la salud en el Perú y la vulnerabilidad acentuada de ciertas poblaciones: desempleados, mujeres y adultos mayores.
Vásquez se propone extraer las lecciones aprendidas y plantear sugerencias para mejorar la gestión social del país. Para Federico Arnillas, presidente de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), es especialmente importante que el autor haya seleccionado dichos programas sociales, pues estos pasaron por un «rediseño» conceptual luego de la crisis política de los años noventa, y era necesario contar con un balance.
«Lo que caracterizó habitualmente a los programas sociales de antes era su uso clientelista con fines políticos. No digo que este problema se haya resuelto del todo, pero creo que es claro que se optó por un procedimiento que buscaba restringir los riesgos de manipulación de los programas», dijo Arnillas como parte de sus comentarios sobre el libro en la FIL Lima 2020.
Una mirada de gestión
Vásquez busca rescatar y reforzar la naturaleza técnica de los programas sociales. Con este propósito, analiza cada uno de ellos a través de seis dimensiones de gestión, relacionadas con la identificación, la capacitación y la graduación de los beneficiarios, así como con la logística de la provisión de la ayuda social y las interrelaciones institucionales. ¿Qué se ha hecho bien en cada dimensión? ¿Se han aplicado las lecciones aprendidas? ¿Cómo se puede ser más eficiente y eficaz?
Responder a estas preguntas implica reconocer algunos debates que abren estas dimensiones de una buena gestión social. Es el caso de la primera de ellas ―la «Identificación de beneficiarios»―, que cuestiona el enfoque monetario bajo el cual se estudia y se entiende la pobreza en el Perú, aquel que solo se basa en los ingresos de los hogares. Todo lo contrario al concepto de la pobreza multidimensional, que considera el acceso a servicios básicos de calidad y otras privaciones. «Observar la pobreza multidimensional nos permite ver dos Perúes diferentes, algo que sería difícil si solo viéramos la pobreza monetaria. Y hacerlo nos llevaría a diferencias con respecto a cuántos peruanos deberían ser atendidos», explicó Vásquez.
Arnillas agregó que lo mismo se puede decir de la segunda dimensión de gestión planteada por Vásquez: la «Provisión del bien o servicio público». «El tema de la pobreza multidimensional es un tema que está en la agenda del Gobierno. Pero este debe pasar por una discusión de fondo sobre el estándar adecuado de la provisión de bienes y servicios para que se pueda decir que los derechos están siendo debidamente garantizados», explicó Arnillas. «Porque por más que algunos programas hayan tenido una vocación de universalidad importante, como es el caso del SIS, en general podemos discutir sobre la calidad de ese servicio y el hecho de si está garantizando derechos o no».
Por otro lado, la universalización de los programas o la ampliación de beneficiarios choca con los límites apremiantes que impone la crisis actual. «Hace dos años discutíamos sobre cuáles iban a ser esas innovaciones que íbamos a colocar en los programas para poder escalar la intervención y cubrir a una mayor cantidad de gente», advirtió Álvaro Monge, socio de Macroconsult, quien también participó con sus comentarios en la presentación del libro. «Quizás hoy vamos a tener que discutir primero cuáles son esas ganancias de eficiencia para poder garantizar un nivel de innovación mínimo», agregó.
La séptima dimensión de gestión
Para Monge, hay una «séptima dimensión» de gestión que el libro da cuenta de manera implícita, la cual cuestiona la pertinencia de los programas sociales analizados. «¿Sabemos identificar bien el problema o no? ¿El programa es una buena idea? Porque al final del día lo que nos intenta transmitir el libro es que podemos tener una magnífica gestión de programas sociales, pero eso no interesa si el programa social es una mala idea», explicó.
Por ello, ambos comentaristas enfatizaron lo que, consideraron, es el centro del estudio presentado por Vásquez: el aprendizaje institucional. «Creo que ese es el concepto principal del conocimiento hoy día en el país, y probablemente la pelea más complicada que tenemos en la gestión pública, porque la tendencia es a esconder los errores, cuando debería ser al revés: el descubrir los errores debería ser premiado porque abre la posibilidad de corregirlos y mejorar la calidad de la política pública», opinó Arnillas.
En esa misma línea, Monge se refirió a los programas sociales no solo como herramientas operativas del Estado, sino como fuentes valiosas de información institucional. «Un elemento que en el caso peruano no está completamente explotado es esta capacidad que tiene un programa social de aprender de sí mismo. Si este genera información voluminosa, ¿cómo se está aprovechando para proponer ganancias en la propia calidad? Esos procesos muchas veces no están institucionalizados y, por lo tanto, es un valor del libro haberlo puntualizado», destacó.
Programas presentes
En ese sentido, la lectura del libro también es un ejercicio que trae el pasado, inevitablemente, de vuelta al presente. Así lo expresó Vásquez: «Lo estamos viendo hoy en día en las pantallas de televisión, donde madres de familia están volviendo a crear sus ollas comunes y los comedores populares comienzan a revitalizarse».
La urgencia es evidente, pero también los desafíos: los programas sociales están siendo, en sí mismos, afectados por la crisis, pues muchos de ellos ―recordó Monge― parten del principio de estar físicamente cerca del beneficiario para poder ofrecer la ayuda y establecer redes de apoyo. «Entonces, si a esa ecuación le sumamos una restricción transversal como el distanciamiento social, que probablemente vaya a ser la nueva normalidad de aquí en adelante, podríamos entrar en un proceso de crisis vinculado a la gestión de los programas sociales, que van a tener que resolver de manera muy creativa», reflexionó.
Precisamente, esa creatividad debe ser extraída de manera directa de la evaluación del impacto de las gestiones anteriores. Es necesario que el Estado vuelva sobre sus pasos y observe qué huellas han dejado en la población más vulnerable. «En el contexto de la pandemia se han evidenciado todos los problemas que tiene la provisión de bienes y servicios en el país, tanto desde el sector público como del privado», puntualizó Arnillas. En medio de la crisis actual, el Estado deberá superar sus propias imperfecciones valiéndose de lo aprendido, y convertir a los programas sociales en puentes firmes que reduzcan las brechas que se abren cada día un poco más.
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