El libro La banca de desarrollo y el desarrollo sostenible: lecciones desde la Amazonía y los Andes sostiene que las salvaguardas de los grandes proyectos de infraestructura en la región no mitigan los daños sociales y ambientales como se esperaría. ¿Cómo mejorarlas?
Hoy, probablemente pensemos en el “desarrollo” como cualquier medida que nos sustraiga de la crisis económica en la que vivimos. Sin embargo, durante los últimos años en América Latina, los discursos oficiales sobre desarrollo han estado predominantemente ligados al impresionante auge de obras de infraestructura que, como señalan los investigadores Rebecca Ray, Cynthia Sanborn y Kevin Gallagher, es una de las bases de la actividad económica, que puede apoyar –o impedir– que se alcancen modelos más sostenibles e inclusivos.
Los bancos de desarrollo “Sur – Sur”, cuyos orígenes están en los mismos países en desarrollo (China, Brasil y otros países de América Latina) han sido especialmente activos en promover esta visión. Y los proyectos de infraestructura en los cuales han invertido han estado concentrados de manera excepcional en la zona denominada «amazónica andina», que abarca la sierra central andina y la cuenca amazónica occidental de Bolivia, Ecuador, Perú y Brasil. Esta incluye algunas de las áreas más biodiversas del planeta, y es el hogar de diversos pueblos y comunidades indígenas.
Por esa razón, los bancos de desarrollo o Instituciones Financieras de Desarrollo (IFD) basados en el Sur, y encargados de financiar dichas obras, han ido implementando –modernizándolas, subsecuentemente– diversas salvaguardas, que forman parte de lo que se denomina la Gestión del riesgo ambiental y social (GRAS), y se encargan de mitigar los posibles daños sociales o ambientales ocasionados por las obras.
Sin embargo, en el libro La banca de desarrollo y el desarrollo sostenible: lecciones desde la Amazonía y los Andes, editado por Ray, Sanborn y Gallagher, se evidencia –a través del análisis de cuatro estudios de caso realizados por un equipo de investigadores provenientes de diferentes países– que las salvaguardas no siempre han cumplido con sus objetivos, pues a pesar de ellas los proyectos han seguido provocado fuertes costos ambientales y sociales. ¿A qué se debe esto? ¿Qué limitaciones existen?
Progreso con retrocesos
Las obras de infraestructura pueden generar graves impactos sociales y ambientales, que van desde la deforestación hasta la minería ilegal y la especulación de tierras. Incluso, en algunos casos, cuando las regulaciones locales son débiles, pueden dar lugar a paradojas: una nueva carretera, por ejemplo, podría facilitar la expansión de actividades ilegales.
Debido a ello, los bancos de desarrollo condicionan su financiamiento al cumplimiento de medidas de GRAS, que, además de asegurar que no se generen daños ambientales imprevistos o conflictos sociales, previenen conductas deshonestas, aportan beneficios y limitan costos.
No obstante, el libro pone en evidencia que muchos de estos conflictos han surgido en torno a proyectos que ya contaban con un alto nivel de salvaguardas. Se exponen casos de obras desarrolladas en los cuatro países de la cuenca amazónica, como por ejemplo la Planta hidroeléctrica de Coca Codo Sinclair, en Ecuador, y la carretera La Paz-Oruro, en Bolivia. Uno de los casos más controversiales ha sido la carretera Interoceánica Sur, tramo 3, en el sur de Perú: a raíz del cual, para el año 2015, más del 15 % del área boscosa dentro de 10 km de carretera quedó deforestado. Según este estudio, en el Perú en general, los proyectos de infraestructura con financiamiento de las IFD fueron asociados con una pérdida de la cobertura boscosa más de cinco veces superior a la del resto del país.
¿Cómo salvar las salvaguardas?
Ahora bien, las consecuencias del mal funcionamiento de la GRAS no son solo medioambientales y sociales. Pueden poner en peligro los beneficios económicos de los propios proyectos: varios de ellos fueron cancelados o su financiamiento fue revocado debido a estos escollos.
¿Qué hacer al respecto? Ray, Sanborn y Gallagher concluyen que estas salvaguardas no eran adecuadas o no fueron aplicadas correctamente, debido a tres limitaciones centrales. La primera es la participación inadecuada de los actores involucrados: es necesario que los bancos, los Gobiernos y la sociedad civil actúen de manera articulada.
La segunda limitación está relacionada a las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) que, señalan los autores, por lo general ocurren muy tardíamente en el proceso y no incorporan todos los aspectos de los proyectos o todos los tipos de riesgos. Además, no siempre se exige que sean integrales y, más bien, a veces se tiene un enfoque compartimentado de las EIA. Es decir que se financia la obra en partes.
Esto da lugar a que, por ejemplo, las IFD con normas más altas pueden hacerse cargo de los segmentos más seguros de una obra, dejando a los más problemáticos en manos de otro financista menos severo. La paradoja es que, al final, estas IFD terminan facilitando estos mismos proyectos. Esto sucedió, por ejemplo, con los tramos 2 a 4 del Corredor Vial Interoceánico Sur (CVIS) peruano.
La obra es el futuro
La tercera limitación que destacan Ray, Sanborn y Gallagher es quizás el problema más penosamente mediático –debido al caso Lava Jato– de las grandes obras de infraestructura en América Latina: la gobernanza del proyecto, que muchas veces carece de transparencia y fiscalización. Según los autores, estas exigencias fueron “titubeantes o ausentes en todos los estudios de caso de proyectos de infraestructura analizados”.
Pero, más allá de los intereses corruptos, están los cortoplacistas. Los autores advierten que “una planificación y supervisión inadecuada del proyecto puede ser impulsada por el deseo de acelerar la conclusión de obras de infraestructura”. Al final, señalan, esto trae resultados adversos: demoras, sobrecostos y cancelación de proyectos.
Para sostener una mirada a futuro, es necesario dejar de pensar que la corrupción es la única limitación que afrontan estos grandes proyectos de infraestructura y –aun menos– que se trata de un problema del pasado. Hoy, el horizonte es más apremiante que nunca, pues la cantidad de proyectos que planean desarrollarse dentro de la cuenca amazónica es incluso mayor que la que corresponde al periodo 2000-2015.
Además, la gran vulnerabilidad en la que se encuentran todos los países de la región por causa de la pandemia podría hacer que se relajen las salvaguardas con el fin de atraer a los grandes inversores. Los autores advierten que se espera que estos proyectos futuros sean financiados cada vez más por bancos chinos, los cuales tienen experiencia relativamente reciente con marcos de GRAS de aceptación.
En ese sentido, una reflexión final importante es que las actuales estrategias de GRAS de las IFD no surgieron por una gestión mejor informada, sino a partir de la presión ejercida por las comunidades afectadas y la sociedad civil a nivel local y global. Existe un enorme desafío continental para cerrar la brecha de infraestructura, y la banca de desarrollo se ha mostrado presta a financiar el progreso. Sin embargo, este solo podrá será llamado así en la medida en que avance sin dejar tanta devastación y descontento.
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